安徽民航机场集团“平安民航”建设考核创佳绩

如果地方立法融合类似民间规范的守成，不能说不是一种的创新。

公众的认知和了解程度，对于医保制度影响甚巨。其次，基本医疗保险的错误决定往往给当事人带来巨大伤害。

在上海等地，人社部门、医保监督机构、食药监、公安机关、检察院、法院等共同参与，骗保行为的刑事司法制裁有所推进。还需正视，基本医疗保险领域的纠纷化解压力，从长远看不宜过度乐观。也要依托大数据提升执法监管能力，完善预防、预警、监控和公示机制，从根源上减少违法行为的发生。对此，无论从健康权保障的角度出发，还是从本轮机构改革的思路做法来看，专门立法均具有较强的吸引力。也由此，医患合谋骗保，似乎更加理直气壮。

另一方面也有利于彰显国家对违法行为的打击态度，有效增强执法威慑力。医保制度运行与完善中，如何增强普通民众，特别是弱势群体参与的有效性，予以赋权和增能，至关重要。对于在实践中将起到中流砥柱作用的代履行，条例应效仿美国《超级基金法》对实施过程中的各方面问题作出细致规定，并明确对拒不承担费用者的强制执行权和追加处罚，确保可操作性和权威性。

此方面可参考美国《超级基金法》的相关规定，以特定比例或不少于特定数额的财政拨款和对与土壤污染密切相关的重点行业和大企业征收的环境税为主要构成，[45]并可纳入没有确定用途的环境公益诉讼胜诉资金，由此可顺带解决困扰环境公益诉讼实践的胜诉资金利用问题。[6]从形式上看，立法已建立起较完整的土壤修复制度，只要相关部门及时完成土壤污染风险管控标准、[7]土壤污染责任人的认定办法、[8]建设用地土壤污染风险管控和修复名录[9]等必要的辅助工作，即可付诸实施。[25] 第三，土壤修复责任须严格依法追究。由于我国《土壤污染防治法》已明确采用修复的概念，故本文中亦统一使用此概念表述，不作更进一步的区分。

退一步言，即使不考虑法理逻辑的自洽，仅仅出于实效或直觉来排除两种机制的并用，也会存在二者孰先孰后的顺位问题，以及更深层次的应依何种标准来确定二者之顺位的问题。然而，《土壤污染防治法》采取的却是过程自主、事后问责式的监管模式，从土壤修复方案的制定、实施到效果评估都放心地交由实施者自主处理，而监管部门只需备案和被动的事后问责。

例如，对违反法定土壤修复义务的，二审稿提供了两类三种处理机制：一是由土地使用权人发起、由法院主导实施的诉讼。《土壤污染防治法》第94条只规定在发现违法情形时由监管者作出行政处罚，未能凸显责任追究的强制性和义务性，无法对执法者形成有效刺激。然而，作为私权的民法所有权的核心特征在于处分自由，是一种权利人可为所欲为的权利，甚至包括浪费或毁坏的权利。该诉讼究竟属于私益诉讼还是公益诉讼，法律表述不甚明了，似乎皆有可能。

[6]《土壤污染防治法》第57条、第64条、第65条、第35条、第42条。[28]同前注[21]，贾峰等书，第278～296页。从个人角度看，公共责任构成对个体自由与权利的普遍性限制，也不应该被轻易实施。没有实质惩罚的责任难有激励，不区分大小轻重并形成正向关系的责任制度难有良好激励。

现实中更有不知多少农地污染源于作为土地使用权人的农村集体经济组织成员在作为所有权人的集体经济组织的默许下进行的。在现行规定之下，无论定性为哪种诉讼，似乎皆有问题。

《土壤污染防治法》在此方面恰存软肋，此在该法草案二次审议稿(以下简称二审稿)的相关规定中体现得尤为明显。[12]参见《生态环境损害赔偿制度改革方案》之四、工作内容。

是故，大量的土壤修复离不开政府资助与公共投入。在现代工业社会，我们不可能对无处不在的污染都追究修复责任。《土壤污染防治法》未能在中央层面设立基金，有受制于现行财政管理体系的苦衷，总归是一个遗憾，只能通过配套规定加以弥补。对于罚款封顶问题，可考虑把主观恶性或客观危害极大的严重情形纳入按日计罚范畴。由于公法责任是为保护公共利益而设，且公益不专属于任何人，故不应以任何个人意志为判准，而只能经由法律来确定。就此而言，普遍化、强制性、以公共健康为基础的土壤修复责任完全是基于立法而生，是立法者针对当前土壤污染的严峻形势为更好地保护公众健康而创设的一种责任。

[20]由是可见，真正催生土壤修复责任的并不是土地所受的财产性损害——地块的使用功能或经济价值下降，而是污染物持续存在对生态环境整体的危害及其所致的公共健康风险。另外，即使土地所受污染并未达到严重超标从而招致土壤修复责任的程度，只要对私权救济必要且现实可行，土地使用权人也可提出恢复原状的请求，正如一般财产权利人对财产侵害者那样。

除了在宣传教育、检举揭发等几乎任何环境立法都有提及的原则性规定外，只在制定和公布相关标准时有对保障公众知情、参与的明确要求。也因为如此，该条特别规定了诉前通知和勤勉公诉程序，监管者只在获悉违法情形且60日内仍不积极执法时才受理案件，以避免与行政执法重复并礼让后者优先。

在我国，土壤污染防治法初始即被定位于直接关系到农产品质量安全和人民群众身体健康的重大环境保护和民生工程，[22]立法第1条更是明确地把保障公众健康，推动土壤资源永续利用作为立法目的，土壤修复作为核心制度当然也直接服务于此。从《方案》的规定来看，以政府主体为索赔人的生态环境损害赔偿实为针对重大情形的特殊执法机制，与以监管部门为主体的常规执法属于特殊与一般的关系，应处于优先顺位。

[42]参见巩固：《环评风暴的制度困境解析》，《法商研究》2009年第6期。[14]吕忠梅、窦海阳：《修复生态环境责任的实证解析》，《法学研究》2017年第3期。具体而言，如果土壤修复责任是为保护农村集体经济组织的所有权而生，那么是否意味着在作为所有权人的集体经济组织对污染并无异议甚至热心追求的时候可以不予追究？若是如此，立法者所苦心构建的土壤修复在实践中将被置于何种境地，结果似乎不难想象。虽然《土壤污染防治法》大体上是从公法责任角度进行制度构建的，最终版本较草案有了明显突破与进步，但不足仍存，需要通过法律解释和相关立法予以补充和完善。

该法第122条的和解条款也专设公众参与一项，以确保与修复义务人达成的和解协议在最终生效前为公众充分获知并提供评议机会。但是，相对于动辄几百上千万的土壤修复来说，20万元以下罚款的激励性未免太低。

另外，作为一种惠益公众但成本高昂的公益事业，土壤修复离不开公共资金的支持，立法者应高度重视，统筹安排，而不能仅寄希望于污染者负担。根据《超级基金法》第382条的规定，任何公民都可以针对违反该法的人提起民事诉讼，[31]尽管该类诉讼是由监管者之外的普通公民提起，但法院只能命令执行必要行动以纠正违法行为以及有权施加任何为上述违法行为而规定的民事罚款，[32]责任内容与执法雷同，只是增加了罚款作为惩戒，故在本质上仍是一种执法诉讼。

[19]参见张辉：《美国环境法研究》，中国民主法制出版社2015年版，第363～364页。由于土地具有明显的财产属性，各国均围绕土地发展出以对权利人私益保护为核心的财产权利，对土地的污染构成对土地权利的侵害，而对土壤的修复客观上也当然有利于财产权人，故人们通常把土壤修复的权益基础归结为土地权利，尤其是具有根本性的所有权。

因此，《土壤污染防治法》第96条第1款规定的污染土壤造成他人人身或者财产损害的从学理上应当包含因土壤污染导致土地使用权人的土地权利受害之情形，而应当依法承担侵权责任的具体形式包含了具有清理、修复内容的恢复原状。[3]对调查结果显示土壤污染物超标且产出的农产品污染物含量超标，需要实施修复的农用地[4]和土壤污染风险管控和修复名录中需要修复的建设用地，[5]由监管部门认定的土壤污染责任人或特定情况下的土地使用权人须进行修复，包括编制修复方案、报部门备案并实施、委托有关单位对修复效果进行评估、把评估结果报相关部门备案，以及在必要时实施后期管理等。很显然，这种明显违背修复制度初衷的处理在实践中将导致该制度在多数情形下落空，因为修复费用通常远超地价，尤其是农地。[46]在省级基金管理办法的制定方面，尽管立法未明确时限，但从法律实施角度来看，应当尽早出台，尽量与法律同步生效。

[40]《土壤污染防治法》第94条却仍延续以往笼统授权、极其简略的表述方式，只以并委托他人代为履行，所需费用由土壤污染责任人或者土地使用权人承担轻笔带过，至于具体包括哪些费用、如何计算和承担、责任人拒不缴纳时应如何处理、是先收费再代履行还是先由执法者或被委托者垫资履行再嗣后追讨等对实践操作至关重要的问题，均未涉及。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

参见秦天宝：《德国土壤污染防治的法律与实践》，《环境保护》2005年第5B期。【摘要】 创设土壤修复是《土壤污染防治法》的突出亮点，但立法者对责任属性认识上的偏差导致了相关规定的混乱。

另外，若土壤修复是为了救济财产权而设，也难以解释对于污染责任人无法认定的农用地，为何二审稿规定由地方政府代为修复，[18]以全民所有的公共资金为集体所有的财产损失买单？ 放宽视野来看，作为一种各国普遍存在的制度，土壤修复也并未呈现因所有制而异的特征。一方面，所有具有依法修复内容的责任机制具有本质同一性，都是具有执法意味的公益救济手段，故不能重复适用，而应彼此衔接、互相配合，且应行政主导、执法优先。